CDL-AD(2023)005-e
Republic of Moldova - Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe on the draft Law on the external assessment of Judges and Prosecutors, adopted by the Venice Commission at its 134th Plenary Session (Venice, 10-11 March 2023) / Aleksander BARAMIDZE; Philip DIMITROV; António Henriques GASPAR; Mr Đuro SESSA. - Strasbourg: Council of Europe, 2023. - 23 p. - (Accesat la 16.03.2023)
În cadrul celei de-a 134-a sesiuni plenare (10-11 martie 2023), Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) a adoptat Opinia referitoare la proiectul de lege cu privire la evaluarea externă a judecătorilor și procurorilor.
Prin scrisoarea din 13 februarie 2023, dl Sergiu Litvinenco, fostul ministru al Justiției al Republicii Moldova, i-a solicitat Comisiei de la Veneția o opinie privind proiectul Legii cu privire la evaluarea externă a judecătorilor și procurorilor din Republica Moldova (CDLREF(2023)015) (în continuare, „proiectul de lege”).
Proiectul de lege întocmit de Ministerul Justiției prevede crearea unui mecanism special de verificare (evaluarea extraordinară) a judecătorilor și a procurorilor 1 de două Comisii de evaluare (una pentru judecători și una pentru procurori), create special în acest scop („CE”). Fiecare CE va fi compusă din 6 membri: 3 aleși de Parlament în mod proporțional și 3 aleși de Parlament cu majoritate simplă dintr-o listă restrânsă de 6 candidați propuși de „partenerii de dezvoltare” ai Republicii Moldova (organizații și misiuni internaționale implicate în reforma judiciară). Proiectul de lege stabilește criterii de fond pentru verificare și acordă CE competențe de investigare. Din ancheta efectuată de CE rezultă un raport care este înaintat respectiv Consiliului Superior al Magistraturii („CSM”) și Consiliului Superior al Procurorilor („CSP”), care iau decizia definitivă în privința judecătorului/procurorului în cauză și, eventual, îl poate demite. Deciziile CSM și CSP pot fi atacate la Curtea Supremă de Justiție („CSJ”), care poate confirma decizia sau poate retrimite cauza pentru o nouă examinare către CE sau, respectiv, CSM/CSP. Judecătorii și procurorii pot evita să fie supuși procedurii de verificare prin prezentarea demisiei.
Acest proiect de Lege este a treia încercare a autorităților Republicii Moldova de a „curăța” sistemul judiciar și al procuraturii printr-un proces extraordinar de verificare. Comisia de la Veneția și DGI au avut ocazia să comenteze fazele anterioare ale reformei judiciare, în general, și procesul de verificare, în special. În anul 2021 autoritățile au creat un mecanism de evaluare (pre-vetting) pentru candidații la funcții în cele două Consilii – Consiliul Superior al Magistraturii (CSM) și Consiliul Superior al Procurorilor (CSP). În 2022, autoritățile au propus supunerea judecătorilor Curții Supreme de Justiție (CSJ) procedurii de evaluare și, în final, proiectul de lege în discuție extinde acest mecanism, numit „evaluare completă”, la peste o treime din toți judecătorii și procurorii (cu unele excepții).
Comisia de la Veneția și DGI recunosc că un nivel extrem de ridicat al corupției poate justifica asemenea soluții radicale, cum ar fi verificarea judecătorilor în funcție, dar aceasta ar trebui să fie utilizată doar ca măsură de ultimă instanță. În Republica Moldova există păreri divizate cu privire la amploarea crizei din cadrul procuraturii și al sistemului judiciar, la (in)eficiența mecanismelor actuale de responsabilizare și, prin urmare, la necesitatea unei verificări complete. Îi revine Parlamentului Republicii Moldova să examineze cu atenție deosebită justificarea reformei și (ne)disponibilitatea unor soluții alternative. În timp ce procedura de pre-vetting începută în 2021 a fost destul de necontroversată, propunerea actuală de „evaluare completă” are un impact și un domeniu de aplicare mult mai mare. În mod ideal, anumite reguli de bază privind mecanismele și temeiurile de eliberare din funcție a judecătorilor și a procurorilor ar trebui să fie ancorate la nivel constituțional, dar Comisia de la Veneția și DGI înțeleg că acesta ar putea fi un efort dificil din punct de vedere politic.
Chiar presupunând că „evaluarea completă” este justificată și nu va fi repetată în viitor, aceasta implică un pericol pentru independența și eficiența sistemelor judiciare și de urmărire penală. Aceste riscuri pot fi atenuate, dacă vor există anumite garanții.
Unele dintre aceste garanții sunt incluse în proiectul de lege în curs de examinare. Comisia de la Veneția și DGI observă cu satisfacție că multe dintre recomandările lor anterioare au fost implementate în proiectul de lege. Astfel, faptul că decizia finală de eliberare din funcție a judecătorilor și a procurorilor rămâne în mâinile CSP și CSM este în conformitate cu Constituția și merită să fie evaluată pozitiv: este garanția centrală că procedura de evaluare nu va fi instrumentalizată în alte scopuri.
Pe lângă aceasta, caracteristicile instituționale ale celor două Comisii de evaluare, principalele organisme de constatare, care ar transmite către CSM și CSP rapoartele privind judecătorii și, respectiv, procurorii în cauză, asigură suficient independența acestora față de majoritatea politică de la moment, în special prin prezența a trei membri desemnați de partenerii de dezvoltare ai Republicii Moldova și a unui membru desemnat de opoziția în Parlament.
Este, de asemenea, lăudabil faptul că deciziile CSM și CSP privind eliberarea din funcție a judecătorilor și a procurorilor pot fi contestate la Curtea Supremă de Justiție.
Acestea fiind spuse, alte câteva aspecte ale procedurii de evaluare propuse ridică serioase preocupări pentru Comisia de la Veneția și pentru DGI și ar trebui reconsiderate. Comisia de la Veneția și DGI fac următoarele recomandări în acest sens:
• proiectul de lege ar trebui să asigure faptul că opoziția parlamentară obține alegerea reprezentantului său ca membru al Comisiei de evaluare;
• candidații cu experiență de judecători și/sau procurori ar trebui să fie eligibili;
• votul în completele CE ar trebui să necesite o „majoritate specială” (sprijin din partea membrilor „naționali” și „internaționali”);
• motivele de fond pentru evaluare (actualul articol 12 din proiect) ar trebui să fie examinate în detaliu pentru a se asigura că:
- constatările CE nu pot contrazice hotărârile definitive (cu excepția unor situații strict definite, de exemplu atunci când procedura trebuie redeschisă în urma unei decizii a Curții Europene a Drepturilor Omului);
- Comisiile de evaluare nu pot examina presupusele infracțiuni care în mod normal ar fi prescrise;
- Comisiile de evaluare nu pot aplica nicio normă care nu exista la momentul săvârșirii infracțiunilor;
- criteriul „dubiilor serioase” trebuie aplicat numai în activitatea Comisiilor de evaluare, în timp ce CSM/CSP trebuie să se ghideze după un standard mai ridicat de probă;
- judecătorii și procurorii vizați ar trebui să aibă o șansă reală de a infirma prezumțiile legate de averea nejustificată și trebuie să poată invoca „probe inaccesibile” sau să-și apere proprietatea de bună-credință în asemenea cazuri;
- pragurile stabilite de proiectul de lege privind criteriile de avere nejustificată, donații nedeclarate sau restanțele la plata impozitelor ar trebui să fie revizuite cu atenție în lumina contextului specific al Republicii Moldova;
• proiectul de lege trebuie să definească categoriile de informații care nu pot fi solicitate de către Comisiile de evaluare sau care pot fi solicitate numai în anumite cazuri și numai în cadrul unei anumite proceduri (prevăzând un control judiciar în caz de litigiu);
• raportul întocmit de Comisiile de evaluare nu trebuie făcut public, până când CSM/CSP va adopta o decizie pozitivă sau până când instanța o va confirma în recurs; judecătorii și procurorii în cauză ar trebui să poată solicita audierea în ședință închisă și asemenea cereri ar trebui, de regulă, să fie admise;
• Curtea Supremă de Justiție ar trebui să poată lua o decizie finală într-un caz privind eliberarea din funcție a unui judecător sau a unui procuror și nu doar să retrimită cauza către CSM/CSP sau Comisiile de evaluare;
• o interdicție îndelungată de la exercitarea majorității profesiilor juridice drept consecință suplimentară a eliberării din funcție ca urmare a raportului negativ este disproporționată și ar trebui reconsiderată.
În concluzie, Comisia de la Veneția și DGI observă că, deși multe dintre recomandările sale anterioare au fost implementate în actualul proiect de lege, în special în ceea ce privește cadrul procedural al procesului de evaluare, mai multe aspecte importante, în special legate de motivele de fond ale evaluării, trebuie să fie soluționate de către autorii proiectului de lege înainte de a merge mai departe. Comisia de la Veneția și DGI rămân la dispoziția autorităților Republicii Moldova pentru asistență suplimentară în această privință.
Postări
